SECCIÓN AMBIENTE III. ACTIVIDADES DE LAS SECCIONES E INSTITUTOS DE LA ACADEMIA


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1 221 III. ACTIVIDADES DE LAS SECCIONES E INSTITUTOS DE LA ACADEMIA

2 222 ACTIVIDADES DE LAS SECCIONES E INSTITUTOS DE LA ACADEMIA

3 223 ACADEMIA NACIONAL DE INGENIERIA SECCIÓN AMBIENTE INFORME DE ACTIVIDADES DESARROLLADAS DURANTE EL AÑO 2011 El 5 de diciembre, la Sección Ambiente invitó al Dr. Ing. Juan Rodrigo Walsh a realizar una conferencia cuyo título fue La gestión de residuos sólidos en el Área Metropolitana de Buenos Aires: a siete años de la Ley , dónde estamos?.

4 224 ACTIVIDADES DE LAS SECCIONES E INSTITUTOS DE LA ACADEMIA

5 225 LA GESTION DE RESIDUOS SOLIDOS EN EL AREA METROPOLITANA DE BUENOS AIRES: A SIETE AÑOS DE LA LEY , DÓNDE ESTAMOS? 1 Dr. Juan Rodrigo Walsh Juan R. Walsh es abogado egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Máster en Derecho Ambiental - LLM (King s College Aberdeen University- Escocia) y cuenta con especializaciones en Gestión Ambiental (Facultad de Ingeniería, UCA) y en Derecho del Petróleo y Gas Natural (Facultad de Derecho, UBA). Ha prestado servicios de consultoría en forma independiente en diferentes proyectos al Banco Mundial (World Bank, WB), Cooperación Técnica Argentino Alemana (GTZ), Environmental Law Institute (ELI), Fondo Mundial para la Naturaleza (World Wide Fund for Nature-WWF), Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), Fundación Vida Silvestre Argentina (FVSA), Organización de los Estados Americanos (OEA), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), entre otras. Es Vicepresidente de la Asociación Argentina de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente (AIDIS ARGENTINA). Cuenta con numerosos artículos y libros publicados dentro el área de su especialidad. Introducción La gestión de los residuos sólidos urbanos (RSU) es uno de los desafíos más complejos en los tiempos que corren para la administración pública de cualquier ciudad del mundo, ya sea que se encuentre en un país desarrollado, en vías de serlo o de amplias regiones del planeta signados por la pobreza y la exclusión. En el caso de las grandes metrópolis globales, megalópolis o grandes urbes, como se las quiera denominar, la gestión de residuos, junto a la provisión de servicios de agua y saneamiento básico, infraestructura de 1 Conferencia pronunciada luego de la sesión plenaria del 5 de diciembre de 2011.

6 226 ACTIVIDADES DE LAS SECCIONES E INSTITUTOS DE LA ACADEMIA transporte y vivienda, integran la lista corta de desafíos sociales, políticos, institucionales, económicos y tecnológicos de mayor complejidad y dificultad de resolución en el corto y mediano plazo. El Banco Mundial, en un estudio que efectuó hace unos años, destacó la gravedad de estos desafíos para las grandes ciudades del mundo en vías de desarrollo, basado en dos premisas que caracterizan a la gestión urbana y la provisión de servicios básicos de saneamiento e infraestructura. Por un lado, el crecimiento exponencial de las poblaciones de las grandes ciudades del mundo en vías de desarrollo ha sido y es un fenómeno absolutamente espontáneo, no planificado y producto de las fuerzas socio-económicas que subyacen hace varias décadas del proceso de migración desde las áreas rurales hacia las grandes ciudades. No ha habido, salvando algunos casos excepcionales, sistema de ordenamiento territorial, planificación para el uso del suelo o previsiones para la dotación de la infraestructura que permita diseñar los servicios para el escenario de crecimiento exponencial en las grandes ciudades del mundo en vías de desarrollo 2. En segundo término, la demanda de servicios de saneamiento e infraestructura implica una carga pesada en términos económicos que muy pocas administraciones públicas locales o regionales están en condiciones de afrontar. El impacto financiero de estos requerimientos es elevado, tanto por los bajos niveles socio-económicos, vulnerabilidad y escasa capacidad contributiva de un alto porcentaje de la población en las ciudades en expansión, como por la propia vertiginosidad y desorden que caracteriza el crecimiento sin un ordenamiento territorial efectivo 3. 2 Según diversos informes elaborados por el Banco Mundial, las proyecciones de crecimiento de las poblaciones urbanas, hacia el 2050 indican un número superior a 50 megaurbes a nivel global, estando la mayoría de ellas en el mundo en vías de desarrollo. Hacia el 2030, el volumen de RSU en los países desarrollados se verá incrementado en un 38%, mientras que en algunos países del mundo en vías de desarrollo este incremento será mucho mayor. Por ejemplo, el incremento en India será de 130%, mientras que el de China, será de 200%. En cuanto a las inversiones en infraestructura, la disparidad entre países desarrollados y en vías de desarrollo es un reflejo cabal de las necesidades de inversión en estos últimos. Los países de la OCDE invierten en un promedio anual US$ 120 mil millones en sus programas de GIRSU, mientras en contraste, los países emergentes de mayor envergadura (Brasil, China e India), invierten solo US$ 5 mil millones al año ( 3 Según las estimaciones del Banco Mundial se estima que la gestión de RSU absorbe entre un 15 y un 50% de los presupuestos de gobiernos locales, dependiendo de su escala y modalidad de gestión. Datos similares son arrojados en forma coincidente por un relevamiento efectuado en 2010 para la región latinoamericana por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través de AIDIS Interamericana.. (Entrevista del autor con representantes de AIDIS Argentina e AIDIS Interamericana. Ver también Banco Mundial EPWPUM2FY0) En el área metropolitana, la variación oscila desde un 12 al 15% de los recursos presupuesta-

7 227 19% Gasto porcentual del presupuesto en la Gestión de RSU en diferentes municipios 15% 36% Conurbano Bonaerense (Lanús) Interior del País 30% Conurbano Bonaerense (San Isidro) Ciudad de Bs. As. Estas circunstancias tienen implicancias de peso y nada desdeñables para el diseño institucional y la puesta en marcha de los marcos jurídicos que regulan los servicios de saneamiento básico e infraestructura, incluyendo la gestión integral de los residuos sólidos urbanos que nos ocupa en esta ocasión. En la actualidad, un enfoque integral respecto de la gestión de residuos sólidos urbanos exige, a través del diseño y la comprensión adecuada de los marcos regulatorios e institucionales, responder a interrogantes esenciales, tales como si el financiamiento de los diferentes componentes de una gestión integral se hará mediante el recupero total por vía tarifaria directa, o mediante tasas por retribución de servicios locales sin discriminación entre los diferentes componentes del manejo integrado. En los casos de subsidio a la gestión, cuál es el nivel del mismo? Se hace en forma global o direccionado hacia aquellos sectores que más lo puedan necesitar? El servicio se presta por administración, o mediante la contratación de servicios más o menos especiarios totales asignados a la GIRSU, para la Ciudad de Buenos Aires, hasta una cifra superior al 30% en el caso de los municipios del sur del conurbano, levemente por encima de la media nacional para los municipios de similar envergadura. En el caso de los municipios más acaudalados del conurbano norte, el porcentaje disminuye a un 19%. Elaboración propia en base a fuentes del Instituto de Ingeniería Sanitaria (FIUBA), CEAMSE y Fundación Metropolitana.

8 228 ACTIVIDADES DE LAS SECCIONES E INSTITUTOS DE LA ACADEMIA lizados? Cómo se financian la infraestructura y los activos fijos que requieren mayores inversiones, como el equipamiento para plantas transferencia o disposición final? Se priorizará la gestión localizada o la búsqueda de economías de escala mediante estrategias asociativas de los gobiernos locales? Todos estos interrogantes requieren respuestas que deben abrevar en los aspectos técnicos, económicos y sociales, elementos que condicionan a su vez las respuestas institucionales que se plasman a través de los marcos legales en las diferentes políticas públicas que, al menos en lo formal, pretenden encarar los decisores públicos. Finalmente, cabe resaltar que los marcos institucionales son fuertemente influenciados por las expectativas, temores y presiones sociales que suscita la gestión de residuos en términos de los impactos ambientales reales o percibidos en algunas de sus etapas. Ejemplo paradigmático de este fenómeno sociológico es la creciente resistencia comunitaria a la instalación de rellenos sanitarios, plantas incineradoras u otras instalaciones para el tratamiento o reciclado de residuos sólidos urbanos. La gestión integral de RSU: marco jurídico e institucional a partir de la Ley La Ley de Presupuestos Mínimos para la Gestión Integral de Residuos Domiciliarios constituyó un punto de partida importante en la primera generación de normas ambientales dictadas en atención al mandato constitucional establecido en el nuevo artículo 41 de la Carta Magna reformada en Tal como se ha manifestado en ocasiones pretéritas, esta norma de presupuestos mínimos sentó las bases para una política de Estado común a todo el país para uno de los problemas ambientales que se perfilaba ya a comienzos de la década como uno de los más acuciantes del país. La importancia de esta norma radicaba no sólo en el reconocimiento de algunas cuestiones emblemáticas relacionadas con la gestión de residuos, tales como el saneamiento de la gran cantidad de basurales a cielo abierto en todo el país, sino también las complejas y delicadas cuestiones sociales asociadas a la recuperación informal y el cirujeo, fenómeno precipitado en parte por el colapso financiero de 2001/2002. Si bien el veto parcial dejó sin efecto a los plazos establecidos para el saneamiento de basurales y la implementación 4 La Ley sobre Gestión de Residuos Domiciliarios: una pieza nueva en el tablero de los Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental, Walsh, Juan Rodrigo. Publicado en Anales de Legislación La Ley XIV-E-2004.

9 229 paulatina por parte de todas provincias de la gestión integral, la Ley indudablemente sentó las bases para importantes iniciativas de gestión institucional desde el ámbito nacional, tales como el ENGIRSU entre la SAyDS y el Banco Mundial, la constitución del Observatorio Argentino de los Residuos Sólidos y varios programas de RSU a nivel provincial y nacional. La ley de presupuestos mínimos fue además el punto de partida de toda una nueva generación de leyes provinciales complementarias al umbral federal, estableciendo políticas y programas concretos para la implementación de la gestión integral a nivel de cada provincia y en apoyo a los esfuerzos locales, en muchos casos con cronogramas y objetivos bastante similares a las metas planteadas en la Ley Algunos ejemplos de esta nueva generación de normas provinciales haciendo propios los principios de la GIRSU y el esquema de la Ley de Presupuestos Mínimos son: en San Juan, la Ley 7357, modificada por ley 7757; en Chubut, la Ley XI-50; en Santa Cruz, la Ley 2869; en Córdoba, la Ley 9088 y en Tucumán, la Ley La evolución normativa en los últimos años en el Área Metropolitana La evolución normativa en el Área Metropolitana, con posterioridad a la sanción de las normas complementarias diseñadas con el fin de implementar la ley de presupuestos mínimos, la Ley 1854 de Basura Cero en CABA y la Ley en Provincia, siguió el doble propósito de, por un lado, lograr una implementación paulatina de los objetivos de reducción de volúmenes, reciclado, y eliminación de basurales a cielo abierto, mientras, a la vez, brindando un marco para el desarrollo de acuerdos más estratégicos en el mediano plazo para una gestión consorciada a escala metropolitana, reemplazando o aggiornando el modelo llevado a cabo por CEAMSE durante las últimas décadas. Como veremos en las conclusiones, en lo que hace al segundo objetivo, los logros han sido más bien escasos, ante la primacía de prioridades políticas de corto alcance. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en los últimos años se han sancionado las siguientes normas: La Ley 2544, que crea el programa de Separación de RSU en Establecimientos Especiales. La Ley 2807, que establece el régimen de gestión de los residuos eléctricos y electrónicos. La Ley 3147, que establece la obligatoriedad de la utilización de bolsas biodegradables en establecimientos comerciales

10 230 ACTIVIDADES DE LAS SECCIONES E INSTITUTOS DE LA ACADEMIA La Ley 3147 (modificatoria de la Ley 1884), que crea el programa de gestión de aceites vegetales usados. La Ley Nº 3709/10, que crea el programa Toda la Basura no es Basura, promoviendo la recuperación y reciclado de residuos. Ley 2057 (2006), derogada luego por la recientemente sancionada Ley 3947/11, declarando la Emergencia del Riachuelo y ordenando la implementación de medidas sanitarias tendientes a resolver la falta de prestación de servicios en las zonas más afectadas y marginales de la cuenca. Estas normas tuvieron, además, diversas reglamentaciones, tales como los Decretos 639/07 y 323/08, reglamentario de la Ley de Basura Cero y estableciendo el sistema de contenerización, respectivamente. En la Ciudad de Buenos Aires, la citada ley de Basura Cero, denominación un tanto pomposa para el régimen programático de reducción de residuos, ha sido motivo de controversias y polémicas a lo largo de sus años de vigencia, en parte debido a las dificultades en resolver las cuestiones de disposición final por las disputas con la Provincia de Buenos Aires y la resistencia ciudadana a la habilitación de nuevos sitios, y en parte debido a las indefiniciones entorno a nuevas tecnologías de tratamiento. 5 La GIRSU en la Ciudad de Buenos Aires ha tenido un impulso externo adicional a raíz del activismo y las obligaciones impuestas por la sentencia de la CSJN en la causa Mendoza o Causa Riachuelo a través de diversas mandas judiciales tendientes a obligar a la Ciudad al saneamiento de basurales en la ribera del Riachuelo o la provisión de servicios en zonas carenciadas dentro de la cuenca. 6 En la Provincia de Buenos Aires se han sancionado las siguientes normas específicas, complementarias y adicionales a la Ley : Ley , modificatoria de la Ley Ley , estableciendo el Programa de Gestión de RAAES 7. Esta legislación ha sido complementada mediante los Decretos 869/08, con la creación del Programa Generación 3R, el Decreto Nº 1215/10, reglamentario de la Ley Nº , complementado a su vez mediante la Resolución Nº 40/2011 en lo que hace a los siguientes aspectos de la gestión: 5 Desde comienzos de la década, con la prohibición de incineración establecida en la Ley 762, existe una fuerte polémica por la adopción de métodos de tratamiento alternativo al relleno sanitario. 6 Ver y entidades ciudadanas con una fuerte impronta de investigación en temas urbanos, incluyendo la gestión de residuos. 7 Resolución Nº 389/2010. Establecía un régimen de gestión de residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos (RAEE), quedando sin efecto ante las dificultades para su implementación efectiva.

11 231 a) Establece un procedimiento para la presentación del Programa de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos y de su Programa Básico Preliminar, en los términos de la Ley Nº y su Decreto 1215/09. b) Establece los requisitos que deberán cumplimentar los municipios de la Provincia de Buenos Aires a efectos del envío de estadísticas previsto por el artículo 25 de la Ley Nº Finalmente, la Resolución 367/2010 implementa el Registro de Tecnologías de Residuos Sólidos Urbanos previsto en el artículo 15 de la Ley Nº y su DR Nº 1215/10. En los municipios del Área Metropolitana comprendidos dentro de la Cuenca Matanza-Riachuelo rigen también las diversas obligaciones impuestas por la sentencia en la Causa Mendoza en forma similar a las exigencias impuestas en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires. Conclusiones La gestión de RSU sigue siendo en la República Argentina una cuestión que, tanto desde lo institucional y jurídico, como desde lo social, económico y tecnológico, suscita controversias y polémicas. El tema de la basura genera en la actualidad quizás un nivel aún mayor de preocupación entre la ciudadanía que en tiempos pretéritos, producto de los mayores niveles de conciencia ambiental y consternación por las consecuencias de una mala gestión de RSU. A su vez, la gestión integral de residuos sólidos urbanos sigue siendo motivo de preocupación para las administraciones municipales y provinciales en atención a los crecientes costos que trae aparejada la eliminación de vertederos a cielo abierto y la adopción de modalidades de gestión y logística requeridas por los marcos jurídicos sancionados a partir de la Ley , Ley de Presupuestos Mínimos para la Gestión de Residuos Domiciliarios. En este sentido, no puede dejar de destacarse la importancia institucional que ha tenido la sanción de la norma de presupuestos mínimos como punto de partida para la adopción de un umbral de sofisticación en la gestión de RSU, inexistente hace apenas una década. La mayor complejidad y sofisticación en la gestión integral refleja la tendencia que se constata en el resto de los países en vía de desarrollo y particularmente aquellos con niveles de ingreso medio, como es el caso de Argentina, Brasil, México o Sudáfrica, en los cuales las inversiones en tecnología para el tratamiento y la disposición final tienden a acompañar las mayores exigencias y aspiraciones de la comunidad en cuanto a la protección ambiental, sin perjuicio de la vigencia de marcos regulatorios más exigentes.

12 232 ACTIVIDADES DE LAS SECCIONES E INSTITUTOS DE LA ACADEMIA En este sentido, existe una clara tendencia en muchos municipios del país en los cuales se vislumbra la adopción de planes estratégicos para la gestión integral, basados en inversiones en infraestructura y equipamiento para la mejora en la disposición final, con una eliminación de los tradicionales vertederos o basurales a cielo abierto incorporando, a su vez, el tratamiento de gases y lixiviados 8. En otros casos, la gestión integral ha introducido componentes de recuperación y valorización de residuos con un grado de consistencia mayor a los programas que a escala piloto se fueron desarrollando en años anteriores, signados más por el voluntarismo y las buenas intenciones que por su sostenibilidad en el tiempo. Esta sofisticación se refleja claramente en la aparición de nuevos actores comerciales en diversos sectores y nichos de la gestión de residuos, como son la recuperación de residuos electrónicos y eléctricos, diferentes corrientes de plástico, aceites vegetales usados, metales y cubiertas usadas o el procesamiento de los residuos de construcción, problema más que complejo en las grandes urbes. Asimismo, cabe mencionar el avance o la aparición en escena de nuevos aspectos que históricamente aparecían como poco prioritarios por su complejidad y por el orden de prelación respecto de otras cuestiones más prioritarias o urgentes, como el cierre de basurales. Un ejemplo de este fenómeno novedoso está dado por el creciente interés en brindar soluciones para los residuos especiales considerados como de generación universal, cuestión soslayada casi por completo hasta la fecha 9. En el caso específico del Área Metropolitana de Buenos Aires, la situación jurídica e institucional de la gestión a escala regional se presenta más compleja y con matices que, quizás paradojalmente, torna más difícil hacer algún tipo de apreciación, evaluación o balance respecto del éxito alcanzado luego de unos años de la entrada en vigencia de la ley de Presupuestos Mínimos. Pese a que tanto la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como la Provincia homónima han sancionado normas complementarias a la Ley , consagrando, al menos en lo formal el principio de la gestión integral, además de hacer propia la 8 Ver el programa ENGIRSU (Estrategia Nacional para la Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos), La estrategia fue desarrollada por la entonces Secretaría de Ambiente dependiente del Ministerio de Salud, con apoyo del Banco Mundial. 9 Se le da esta denominación a los residuos en función de cuyas características de toxicidad o peligrosidad, debieran ser gestionados de manera especial, pero que, en virtud de su generación en forma cotidiana, difusa y universal, tornan harto complejo su manejo especial. Es el caso de los productos fito y domisanitarios desechados, pinturas, barnices, o la propia basura electrónica que ha sido motivo de regulación reciente en la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires, tomando como inspiración a la Directiva de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos de la Unión Europea (2002/96/CE), con el objeto de promover el reciclaje, la reutilización y la recuperación de los residuos de estos equipos para reducir su contaminación.

13 233 vocación por el mantenimiento de los marcos a escala regional para la logística y el tratamiento final de RSU, en los hechos se ha mantenido la situación de hostilidad y confrontación entre ambas jurisdicciones a la hora de proyectar nuevas estrategias consorciadas. El modelo de gestión regional adoptado hace más de tres décadas con la creación de CEAMSE sobrevive, merced en parte a las virtudes y fortalezas que aún retiene, pese al tiempo transcurrido, y, en parte, por la inercia que impone la incapacidad política que han puesto de manifiesto tanto la Provincia como la Ciudad para diseñar y consensuar propuestas estratégicas para los próximos años 10. Son diversos los ejemplos de normas sancionadas por ambas jurisdicciones en los cuales se enuncia no sólo la vocación de concertar políticas en temas de incumbencia metropolitana, sino también con lineamientos y objetivos concretos. Lamentablemente, salvando algunas excepciones honrosas, los resultados son escasos y la falta de coordinación redunda en la pérdida de eficiencia en la prestación de algunos servicios, o, como en el caso de la gestión de residuos, la incapacidad de proyectar la habilitación de nuevos sitios de disposición final para reemplazar los que operan en la actualidad, una vez que agoten su vida operativa. 10 Las manifestaciones en la apertura formal de las sesiones legislativas en la Provincia de Buenos Aires en los años 2011 y 2012, a cargo del Gobernador, han tenido referencias negativas en cuanto a la recepción de residuos provenientes de la Ciudad Autónoma, pese a que ambas jurisdicciones integran el CEAMSE y razones elementales de escala aconsejan mantener el modelo de gestión regional. (Ver b01335aa97).

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