Juan Manuel Goig Martínez. doi: /ed-64(1)-2016pp


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1 LA OCDE EN LA DEFINICIÓN DE POLÍTICAS ECONÓMICAS EN ESPAÑA. OCDE Y CONSTITUCIÓN ECONÓMICA* Desarrollo e influencia de la OCDE en la era de la globalización doi: /ed-64(1)-2016pp Sumario: 1. Introducción 2. El papel de la OCDE en un mundo globalizado Objetivos Funcionamiento y ámbito Organización y adopción de acuerdos. 3. La especial trascendencia del papel de la OCDE. Legitimidad y democracia en la OCDE. 4. El papel de la OCDE en el desarrollo de la democracia Dualismo Democracia Vs. Economía en la teoría de la OCDE. Influencia en la política democrática mundial. 5. La influencia de la OCDE en la política económica española. OCDE y Constitución económica en España El modelo económico de la Constitución española de Sostenibilidad y estabilidad presupuestaria en la Constitución española La OCDE en la definición en la política económica española. * Este trabajo se ha desarrollado en el marco del Proyecto: DER C3-1-R, Constitución y mercado en la crisis de la integración europea, «RETOS INVESTI- GACIÓN», Programa de I+D+i orientado a los retos de la sociedad ( ), Ministerio de Economía y Competitividad, en el marco del Programa Estatal de Investigación, Desarrollo e Innovación orientada a los Retos de la Sociedad, que agrupa a tres Universidades: Universidad de Castilla-La Mancha, Universidad de Deusto y Universidad Pablo de Olavide. Investigadores principales: José Luis Garcia Guerrero y María Luz Martínez Alarcón. 1 Universidad de Deusto 165

2 1. INTRODUCIÓN La sociedad en la que nos encontramos inmersos se define principalmente por su carácter globalizador. Hoy en día ya no se entienden las políticas nacionales aisladas. Nos movemos en torno a un mundo interconectado, sobre todo, debido a la proliferación de los organismos supranacionales, que hacen propuestas de actuación globales. Instituciones financieras como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la UE, el G7, el G20, y otras entidades como la OCDE o la OMC, se han arrogado prerrogativas políticas al imponer condiciones, restringiendo, de esta manera, las opciones democráticas de los Estados en materia de política económica y social. Desde el punto de vista político se producen cambios que se caracterizan por un proceso fundamental: la ampliación del número de actores internacionales que van más allá de los Estados y donde participan actores no estatales también. Esto no significa que el Estado desaparezca a corto plazo, pero tiene que convivir en un mundo con el cual se relaciona por varias vías, el mundo de los organismos multilaterales, y de las organizaciones transnacionales, denominado «la sociedad civil internacional. Instituciones transnacionales como la ONU, la OTAN, la OMC, la UE, la OCDE y otras, se encargan de establecer normas y reglas de juego en un marco cada vez más globalizado. Todo esto son tendencias que van en el sentido de la globalización, en claro detrimento de la soberanía nacional. Muchas de las importantes decisiones que afectan a los ciudadanos no pasan por el Parlamento, no pasan por los partidos, sino que pasan por otros actores. El mayor desafío para la democracia bajo la globalización será, precisamente, fortalecer la democracia en los estados nacionales, ya que si los gobiernos son fuertes, los organismos supranacionales serán fuertes. Como indica Rodrik 1, para que la globalización produzca beneficios económicos para toda la sociedad en general, aquella necesita de democracias nacionales fuertes. En el ámbito internacional, fundamental en los procesos democráticos globalizadores, se defienden valores materiales que orientan la colaboración internacional de todos los Estados y que han de ser realizados a través de esta colaboración: la dignidad, los derechos humanos, la paz, la igualdad en todas sus vertientes, la justicia, la tolerancia y el progreso económico y social. Todo en beneficio de un interés común y en defensa de los pueblos, que tienen que mantener unas relaciones amistosas al objeto de que la cooperación 1 Rodrik, D., La paradoja de la globalización. Democracia y el futuro de la economía mundial, New York: W. W. Norton & Company, Antoni Bosch editor en español, Barcelona,

3 internacional sea capaz de resolver problemas internacionales de carácter político, económico, o humanitario, y para promover el respeto y fomento de los derechos humanos. 2. EL PAPEL DE LA OCDE EN UN MUNDO GLOBALIZADO Las modificaciones verificadas a nivel mundial a raíz de la globalización y el neoliberalismo, situaron a organizaciones económicas internacionales como la Organización para el Comercio y el Desarrollo Económico (OCDE) en la posición de actores relevantes, con capacidad para dar forma y armonizar los sistemas políticos y económicos de los Estados. No obstante, la influencia que despliega la OCDE, como Organización Internacional profundamente desconocida, tiene características particulares que pasamos a examinar, y que vienen definidas por sus objetivos, la forma de actuar, y los acuerdos que adopta y la forma de adoptarlos Objetivos La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), es una institución formada por 34 Estados «comprometidos con la democracia y una economía de mercado» 2. 2 La OCDE está integrada por un grupo de países que comparten las mismas ideas. Para ser miembro, un país debe practicar los principios de la economía de mercado y ser una democracia pluralista. La OCDE es «rica» en el sentido de que sus 34 miembros producen casi el 60 por ciento de los bienes y servicios del mundo y el 80% del PIB, pero de ningún modo es exclusiva. COMPOSICIÓN ACTUAL: Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Islandia, Irlanda, Israel, Italia, Japón, Corea, Luxemburgo, Méjico, Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Polonia, Portugal, República Eslovaca, Eslovenia, España, Suecia, Suiza, Turquía, Reino Unido, y Estados Unidos. El 30 de mayo de 2013, la OCDE decidió abrir el proceso de negociaciones para el ingreso de Colombia y Letonia, el mismo en el cual se encontraba Rusia desde 2007 con la crisis de Crimea de 2014, el acceso de este último país a la organización se ha pospuesto El proceso de negociaciones para el ingreso de Costa Rica y Lituania se ha abierto en Otros candidatos a convertirse en miembros plenos son los cuatro países de la Unión Europea que aún no pertenecen a la organización: Bulgaria, Chipre, Malta y Rumania. Los países no miembros están invitados a suscribirse a los convenios y tratados de la OCDE, que comparte sus conocimientos y puntos de vista sobre temas de interés común con más de 100 naciones. En 2007, la OCDE se comprometió a fortalecer su cooperación con Brasil, China, India, Indonesia y Sudáfrica a través de un incremento en sus relaciones. Además de los 34 miembros plenos, 12 países con economías emergentes son adherentes a la declaración sobre inversión internacional y empresas multinacionales de

4 La Convención de la OCDE de 14 de diciembre de que estableció las bases de esta organización, partía de la consideración de que la prosperidad de Europa dependía de la colaboración entre Estados, que permitiría aunar progreso económico y propiciaría unas relaciones pacíficas entre sus integrantes, frente a la guerra, que había sido la forma de resolución de problemas más utilizada hasta fechas no muy lejanas a la formación de la OCDE, afirmando que han sido los acuerdos en materia económica los que han traído algo más que riqueza o bienestar y han creado incentivos para no utilizar las armas en caso de desacuerdos importantes 4. En la propia Convención se reflejó la idea de que la prosperidad económica está ligada a la paz: «la fortaleza y la prosperidad de la economía son esenciales para alcanzar los objetivos de las Naciones Unidas, salvaguardar las libertades individuales y aumentar el bienestar general». y participan en el trabajo del comité de inversiones de la OCDE: Argentina ( ),Brasil ( ), Lituania ( ), Letonia ( ), Rumania ( ), Egipto ( ), Perú ( ), Marruecos ( ), Colombia ( ), Túnez ( ), Costa Rica ( ) y Jordania ( ). Por otro lado, 24 países no miembros participan como observadores regulares o completos en comités de la OCDE, a los que se suman otros 50 comprometidos en diversas actividades y que pueden solicitar membresía permanente previa evaluación positiva. 3 Documentos relacionados: Protocolo Complementario n.º 1 de la Convención sobre la OCDE; Protocolo Complementario n.º 2 de la Convención sobre la OCDE; Protocolo Suplementario n.º 1 al Convenio Económico Europeo Cooperación en la capacidad jurídica, privilegios e inmunidades de la Organización y Declaraciones de algunos Países Miembros relativos a la Convención sobre la OCDE. 4 Las raíces de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) se remontan a los escombros de Europa después de la Segunda Guerra Mundial. Decididos a evitar los errores de sus predecesores en la raíz de la Primera Guerra Mundial, los líderes europeos se dieron cuenta de que la mejor manera de garantizar una paz duradera era fomentar la cooperación y la reconstrucción, en lugar de castigar a los vencidos. La OCDE es la sucesora de la Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE), resultado del Plan Marshall y de la Conferencia de los Dieciséis (Conferencia de Cooperación Económica Europea), que existió entre 1948 y Su objetivo era el establecimiento de una organización permanente encargada, en primer lugar, de garantizar la puesta en marcha de un programa de recuperación conjunta (el Plan Marshall) y, en particular, de supervisar la distribución de la ayuda. Cuando los gobiernos reconocen la interdependencia de sus economías, se permite el camino para una nueva era de cooperación que iba a cambiar la faz de Europa. Animados por su éxito y la perspectiva de la realización de su trabajo hacia adelante en un escenario global, Canadá y los EE.UU, se unieron a los miembros de la OECE en la firma del nuevo convenio de la OCDE el 14 de diciembre de La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) nació oficialmente el 30 de septiembre de 1961, cuando la Convención entró en vigor

5 «una cooperación más amplia constituirá una contribución esencial en las relaciones pacíficas y armoniosas entre los pueblos». Actualmente, la meta principal de la OCDE gira en torno a un objetivo principal: promover políticas que mejoren el bienestar económico y social de las personas en todo el mundo. Así, sus principios fundamentales se centran en propiciar la cooperación entre las naciones y buscar soluciones a problemas comunes. Todo ello, con la intención de favorecer la interdependencia económica y la expansión del comercio mundial, para así poder conseguir los propósitos de Naciones Unidas y mejorar el bienestar de los ciudadanos y ciudadanas 5. La OCDE es un foro en que los gobiernos de los diferentes países ponen en común sus conocimientos y preocupaciones, buscando coordinar, a nivel nacional e internacional, sus políticas económicas y sociales. De los estatutos de la Convención surgieron las facultades en que reside la influencia de la OCDE (artículos 1, 2, 3, 5, 11 y 12). En el primero se resalta su contribución a la expansión económica y del comercio internacional. El segundo consagra el acuerdo para la estabilidad financiera, para abolir obstáculos al intercambio de bienes, servicios y pagos corrientes; y para extender la liberación de movimientos de capital. El tercero especifica que los miembros proporcionarán a la OCDE la información necesaria para la ejecución de sus tareas. El quinto, que la organización tomará decisiones obligatorias para todos los miembros, podrá hacerles recomendaciones y comprometerse en acuerdos con miembros y no miembros. En el 11 se declara la soberanía de la OCDE, pues prohíbe que el Secretario General, el delegado o secretarios asistentes y el staff, pidan o reciban instrucciones de autoridades externas a la Organización. Finalmente, el 12 explica que en los términos que el Consejo determine, la Organización dirigirá comunicaciones a los estados u organizaciones no miembros, establecerá y mantendrá relaciones con ellos 6. La importancia de la OCDE ha traspasado los objetivos iniciales de su creación. En la actualidad, según indica la propia OCDE, su misión es promover políticas que mejoren el bienestar económico y social en todo el mundo. A tal efecto, la OCDE ofrece a los gobiernos un foro en el que puedan trabajar juntos, compartir experiencias y buscar soluciones a problemas comunes 7. 5 OECD (2011). Better policies for better lives. The OECD at 50 and beyond. París: OECD Publishing. 6 Vicher, D., «La influencia de la OCDE en la elaboración de la política económica» en ANALISIS, n.º 18, mayo-agosto 2014, p Las materias fundamentales que aborda la OCDE son: Administración pública; Agricultura, alimentos y pesca; Asistencia al desarrollo; Asuntos financieros y fiscales; 5 169

6 El trabajo de la OCDE es un compromiso compartido con el desarrollo sostenible, el empleo y el comercio, basado en la cooperación internacional y para el bienestar de todos. Pero en su vis expansiva, aborda el tratamiento de actos terroristas, evasores de impuestos, contratistas corruptos y sobre todos aquellos actos que socavan las bases de una sociedad justa y abierta, por considerar estos temas implícitos con sus objetivos y principios 8. Durante mucho tiempo, la OCDE constituyó un «club» económico y político exclusivo de las naciones occidentales del área transatlántica. En la última década, la OCDE ha enfrentado desafíos sin precedentes, como resultado de los cambios en la economía mundial ante la creciente importancia de las economías del Este y el Sur. Como consecuencia, la OCDE está reformándose para ser más incluyente, con la perspectiva de una ampliación de los miembros y adoptando un enfoque de política menos ortodoxo, que reconoce que existen otras formas de crecimiento económico, y no una sola que se ha conocido como «vía de la OCDE» 9. Su influencia en la vida política de los Estados miembros, y no miembros, es trascendente, lo que pone de manifiesto la interconexión que economía y política ha adquirido en este mundo globalizado Funcionamiento y ámbito La OCDE no proporciona recursos financieros. Sólo presta asesoría para mejorar las políticas públicas de los países miembros o de terceros que lo soliciten (incluso en el marco de programas o iniciativas regionales 10 MENA, Ciencia y tecnología; Comercio; Desarrollo territorial, regional, urbano y rural; Economía; Educación; Empleo y fuerza de trabajo; Energía; Energía nuclear; Inversión; Medio ambiente; Países del Este y Centro de Europa; Políticas de competencia y de consumo; Prospectiva; Salud; Transporte y Turismo. 8 Importantes son sus estudios específicos sobre la materia: OCDE Soborno Exteriores Informe. Análisis del Delito de Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros, Publicaciones de la OCDE, 2014; Consecuencias de la Corrupción a nivel sectorial e implicaciones para el Crecimiento y el Desarrollo Económico, Publicaciones de la OCDE, 2015; Sector de Integridad Pública. Un Marco para la Evaluación, Publicaciones de la OCDE, Para el cumplimiento de estos objetivos, los Estados miembros se comprometen a promover la utilización eficiente de sus recursos económicos; en el terreno científico y técnico, promover el desarrollo de sus recursos, fomentar la investigación y favorecer la formación profesional; perseguir políticas diseñadas para lograr el crecimiento económico y la estabilidad financiera interna y externa y para evitar que aparezcan situaciones que pudieran poner en peligro su economía o la de otros países, y continuar los esfuerzos por reducir o suprimir los obstáculos a los intercambios de bienes y de servicios y a los pagos corrientes y mantener y extender la liberalización de los movimientos de capital. 10 MENA: Oriente Medio y Norte de África; LAC: América Latina y el Caribe; CCE: Europa Central y Europa del Este, y BRP: Programa para las Regiones Bálticas

7 LAC, CCE, BRP). Todo ello, con el objeto elevar el nivel de vida en los países miembros mientras se mantiene la estabilidad financiera, contribuyendo, al mismo tiempo, al desarrollo de la economía mundial. Como indicábamos al inicio del estudio, la influencia que despliega la OCDE, tiene características particulares, pues sin otorgar financiación, ni ser un organismo negociador, su autoridad se ha construido, por un lado, a partir del pretendido conocimiento superior de la Organización y su personal, y por otro, por su forma de trabajo, verificada a partir del mutuo poder de vigilancia entre los países, mediante la cual ejerce una presión «suave» para acatar las recomendaciones 11. La Organización tiene un carácter abierto y permite la participación de terceros países en sus comités, grupos de trabajo y foros. Esta participación está reglada y se hace bajo tres categorías: invitados, participantes y asociados, según el grado de menor a mayor implicación, y con el pago de cuotas en los dos últimos casos. Además, la OCDE mantiene una relación más estrecha y privilegiada con los denominados Key Partners (Brasil, China, India, Indonesia y Sudáfrica) que participan incluso en las Reuniones Ministeriales. A lo largo de sus más de 50 años de existencia, la OCDE ha ido evolucionando, desde una Organización Internacional centrada en temas económicos, a ser uno de los foros mundiales más influyentes en el análisis de políticas públicas y en la elaboración de estándares e identificación de buenas prácticas en muy distintos ámbitos como empleo, educación, transporte (a través del ITF), igualdad de género, investigación, sanidad, política de defensa de los consumidores, medioambiente, agricultura, energía (a través de sus dos Agencias), política industrial, gobernabilidad y servicios públicos, ciencia y tecnología, fiscalidad, o la lucha contra la corrupción. Con ello, ha trascendido su finalidad, puramente económica, hacia el ejercicio de influencia política y social. La OCDE realiza su trabajo mediante tres tipos de actuaciones 12 : 1. La elaboración de Análisis y Estudios sobre las políticas públicas de los países miembros, a partir de datos comparables (gracias a su labor de armonización estadística) para ser contrastados desde un enfoque multidisciplinar. Con base en estos análisis, se identifican mejores prácticas y se establecen nuevos estándares internacionales. Además de los informes estadísticos, se realizan otros enfocados temáticamen- 11 Vicher, D., «La influencia de la OCDE en la elaboración de la política económica» en ANALISIS, n.º 18, mayo-agosto 2014, pág Estas actividades se llevan a cabo por los más de 200 Comités y Grupos de Trabajo de las diferentes materias, con el apoyo del Secretariado organizado en Direcciones temáticas e integrado, a fecha de , por 2880 funcionarios

8 te o de carácter sectorial como el OECD Communications Outlook, OECD Employment Outlook, Society at a Glance, Agricultural Outlook, Government at a Glance, Informe PISA de Educación o el Informe Anual sobre Cooperación al Desarrollo. 2. Los Exámenes de Pares (o Peer Reviews) o Informes tipo auditoría externa, que son propios de la OCDE, sobre las políticas públicas de los Estados miembros como la economía, la política energética, política de la competencia, ayuda al desarrollo, educación, fiscalidad, etc. La periodicidad de los Exámenes varía en función de la materia. La revisión por pares de los gobiernos, la vigilancia multilateral y la presión de grupo son la clave para la eficacia de la OCDE. 3. En menor medida, pero con una gran trascendencia, también ejerce actividad normativa: el Consejo de la Organización tiene la facultad de adoptar instrumentos jurídicos, conocidos como «los actos de la OCDE». Estas «leyes» son el producto de la labor sustantiva en el marco de los comités de la Organización. La OCDE puede establecer compromisos vinculantes para los Estados miembros, en determinadas materias, mediante la adopción de Convenios. También adopta Directrices, Recomendaciones o Declaraciones no vinculantes pero que integran todo un acervo de buenas prácticas y estándares que son punto de referencia muy importante para los países miembros y para los que quieren acceder: Las Decisiones son legalmente vinculantes para todos los Miembros que no se abstengan en el momento de la adopción. Aunque no son tratados internacionales, implican el mismo tipo de obligaciones legales que las derivadas de los tratados internacionales. Los miembros tienen la obligación de poner en práctica las decisiones y deben tomar las medidas necesarias a tal aplicación. Las Recomendaciones no son jurídicamente vinculantes, pero la práctica les reconoce una importante fuerza moral en la medida en que representan la voluntad política de los países miembros y se espera de ellos que hagan todo lo posible para ponerlos en aplicación plenamente. Por lo tanto, los países miembros que no tengan la intención de hacerlo, por lo general se abstienen cuando se adoptó una recomendación, aunque no es necesario desde el punto de vista legal. Otros instrumentos jurídicos también se desarrollan en el marco de la Organización: Las Declaraciones: textos solemnes que contienen compromisos de política relativamente específicos que los gobiernos miembros suscriben. No constituyen actos formales de la Organización y no pretenden ser ju

9 rídicamente vinculante. El Consejo de la OCDE señala, y su aplicación es seguida generalmente por el cuerpo de la OCDE que es responsable. Los Arreglos: instrumentos negociados adoptados en el marco de la Organización por parte de algunos países miembros. No constituyen actos de la Organización y no son jurídicamente vinculantes, pero el Consejo ha tomado nota y su aplicación ha dado seguimiento. Los Acuerdos Internacionales: celebrados en el marco de la Organización, que son jurídicamente vinculantes para los países parte en esos acuerdos. La adopción de estos actos «normativos», ha planteado, de manera muy importante, problemas de legitimidad democrática de la OCDE, o la manera en que la OCDE afecta a los postulados clásicos de la democracia, puesto que el desplazamiento de decisiones políticas a colegios supraestatales cuyas decisiones son jurídicamente vinculantes para los Estados miembros, e incluso en el caso de la OCDE también para otros, determina dudas sobre la designación de los representantes estatales en dichos organismos, y la vulneración de la participación y representación de la ciudadanía, aspecto sobre lo que volveremos más adelante en este trabajo. La legitimidad teórica de la OCDE se ha sustentado en que tiene una experiencia consolidada en la producción de datos y análisis, así como para establecer normas de gobierno para la aplicación de políticas públicas, la revisión por pares y, también, para establecer comisiones y ámbitos de discusión abiertos. Los documentos de la OCDE incluyen críticas a los gobiernos, lo cual desvía la atención de su adherencia a las doctrinas imperantes. Además, la OCDE no cede a la presión del Estado miembro para apoyar políticas que se consideran inapropiados por expertos en la materia y responsables políticos de otros países. La OCDE se desarrolla con gran «libertad», y en un ambiente diferente al de los cuerpos nacionales e internacionales, que no pueden hacerlo por estar involucrados con el «orden establecido». La OCDE se está esforzando por mantener y desarrollar su proyección y relevancia adaptando sus tareas, prioridades y relaciones con los restantes países y Organizaciones Internacionales 13. En este contexto se enmarca, como esfuerzo y logro de la OCDE su inteligente aproximación y activa contribución al G20 (salvo en temas financieros) convirtiéndose de facto, junto al FMI, en Secretaría del G Clifton, J y Díaz-Fuentes D., «The New Political Economy of the OECD in a context of Shifting World Wealth», MPRA Paper n.º 33043, August 2011, UTC, p Vid. Al respecto, G20 Principios / OCDE para el gobierno corporativo, Publicaciones de la OCDE, diciembre de

10 Las prácticas de comportamiento que se han desprendido de la OCDE, se fueron asimilando al diseño e implementación de las políticas, apuntalando los enfoques defendidos por otros organismos internacionales como el FMI y la OMC. Esta adhesión de la OCDE a las doctrinas imperantes se ha asociado al carácter «netamente financiero» de la globalización, junto con la idea de marginar al Estado de sus tareas centrales, pues en su actuación presiona y contribuye a disminuir el sector público y las políticas sociales 15. Además, la OCDE firmó un estatuto conjunto de prioridades de cooperación con el Banco Mundial (OCDE-BM). Con el estatuto, los países que no son miembros de la OCDE y no participan en los programas pero sí clientes del Banco Mundial, adquieren acceso a las guías, los estándares y las policies knowhow, basados en la experiencia de los países miembros de la OCDE. Todo ello pone de manifiesto la influencia de la OCDE. En muchas ocasiones la OCDE se ha considerado simplemente como una organización de investigación altamente técnica, sin importancia política; no obstante, el conocimiento producido en sus redes no ha constituido sólo una suma de datos, sino una guía hacia futuras direcciones en la reproducción y desarrollo de prácticas que dan forma y armonizan crecientemente el sistema político y económico 16. De hecho, se ha observado que es en la política económica general donde las recomendaciones de la OCDE tienen más capacidad de injerencia sobre los países miembros 17 La OCDE opera como el «terreno» en el que se construyen y diseminan investigaciones e ideas de políticas trasnacionales sobre temas contemporáneos relevantes, y juega un papel instrumental muy influyente en el desarrollo de modos inquisitivos y meditativos de gobierno, bajo una fuerte perspectiva neoliberal 18. No es sólo una cuerda de transmisión de ideas dominantes. Los dispositivos de que se sirve para transmitir su perspectiva contribuyen a potenciar su influencia, sobre todo, cuando busca establecer permanentemente consensos que den legitimidad a sus normas no vinculantes y minimizar los conflictos en el seno de la Organización. 15 Nieto Solís, J.A., «España en la OCDE: avances hacia el Estado de Bienestar», Revista de Economía Mundial, n..º 28, 2011, pp. 44 y ss. 16 Vid. Webb, M Y Porter, T., «The Role of the OECD in the Orchestration of Global Knowledge Networks», Canadian Political Science Association annual meetings, Saskatoon, Saskatchewan, Canada Nieto Solís, J. A., «España en la OCDE: avances hacia el Estado de Bienestar», en Revista de Economía Mundial 28, 2011, p Mahon, R. y Mcbride, S. (eds.) The OECD and Transnational Governance, UBC Press, Vancouver, 2008, pp. 3 y ss

11 2.3. Organización y adopción de acuerdos La OCDE tiene una estructura piramidal que comprende el Consejo, los Comités y la Secretaría. El Comité más importante es el Consejo, su órgano de gobierno, que se constituye con los embajadores de los países miembros, más un representante de la Comisión Europea. Lo preside el Secretario General. El Secretario General está al frente de la Organización. Es el jefe del Secretariado, preside las reuniones del Consejo y asume la representación exterior de la OCDE. Orgánicamente, la Secretaría General está estructurada en distintas direcciones temáticas 19, a lo que se añaden otras de carácter horizontal como Comunicación, Dirección Ejecutiva y Asuntos Jurídicos, entre otras. Junto a las direcciones temáticas existen también una serie de instituciones con carácter de órganos semiautónomos, pero con distinto grado de autonomía, vinculados a la OCDE, que trabajan en ámbitos muy específicos, teniendo al frente de ellas un director general 20. El Consejo está integrado por los Embajadores de los países miembros y es el órgano supremo de la Organización del que emanan todos sus actos DISTINTAS DIRECCIONES Y DEPARTAMENTOS: Dirección económica (Economic Directorate ECO); Dirección estadística (StatisticsDirectorate STD);Dirección desarrollo cooperación (Development and Co-operation Directorate, DCD-DAC); Dirección administración pública y desarrollo territorial (Directorate for Public Governance and Territorial Development, GOV); Dirección empleo y política social (Directorate for Employment, Labour and Social Affairs, ELS); Dirección comercio y agricultura (Trade and Agriculture Directorate, TAD); Dirección medio ambiente (Environment Directorate, ENV); Dirección educación (Directorate for Education and Skills, EDU); Dirección, ciencia, tecnología e industria (Directorate for Science, Technology and Industry, STI); Dirección asuntos fiscales (Directorate for Financial and Enterprise Affairs, DAF); Centro para política tributaria y administración (Centre for Tax Policy and Administration, CTP); Centro emprendimiento, pymes y desarrollo local (Centre for Entrepreneurship, SMEs and Local Development, CFE). 20 Agencia Internacional de la Energía (AIE); Agencia de Energía Nuclear (AEN); Centro de Desarrollo e Innovación Educativa (CERI); Centro de Desarrollo (DEV); Club de Sahel y de África Occidental (SWAC): Foro Internacional del Transporte (ITF). 21 En el caso español, el Embajador Representante Permanente de España es Miembro del Consejo. Por el hecho de ser Miembro del Consejo, participa también en el gobierno y gestión de los llamados organismos semiautónomos que forman parte de la Organización. Para llevar a cabo su cometido, la Representación, al igual que la de los restantes Estados miembros, está compuesta por el Embajador Representante Permanente, el Representante Permanente Adjunto, y los Consejeros expertos en las diversas áreas de trabajo de la Organización (Economía, Comercio, Hacienda, Agricultura, Pesca y Alimentación, Empleo y Asuntos Sociales, Industria, Energía e I+D, Educación, Cooperación al Desarrollo, Medio ambiente, Turismo, y Comunicación), que

12 Además de las reuniones habituales a nivel de Embajadores, el Consejo se reúne una vez al año (normalmente en mayo) a nivel ministerial (Ministros o Secretarios de Estado de Economía o de Asuntos Exteriores) 22. Nuevamente, la forma de designación de los Embajadores de los Estados miembros, pone de manifiesto cómo la integración internacional en organismos como la OCDE produce un vaciamiento de los poderes parlamentarios, en beneficio de los ejecutivos nacionales, alterando el sistema de división de poderes en organismos supranacionales que adoptan decisiones que vinculan jurídicamente a sus miembros 23. El Consejo se apoya principalmente en el trabajo de tres Comités permanentes (Standing Comittees): el Comité Ejecutivo integrado por los Representantes Permanentes Adjuntos, prepara las reuniones del Consejo y trata cuestiones de funcionamiento de la Organización, el Comité de Relaciones Exteriores y el Comité de Presupuesto. Además del Consejo y los Comités Permanentes, la OCDE cuenta con los Comités Sustantivos 24 (que a su vez tienen grupos de trabajo subsidiarios), así participan en los correspondientes comités o grupos de trabajo. La Representación Permanente, o Embajada de España ante la OCDE juega, por tanto, un papel clave, centrado en una triple función: 1. Representar y defender a España ante los distintos órganos de la OCDE; 2. Exponer y defender la posición del Gobierno español en el Consejo, en los distintos Comités y en los grupos de trabajo, y 3. Participar en la dirección y gestión de la Organización. 22 Se compone de un representante por cada país miembro, además de un representante de la Comisión Europea. El Consejo se reúne regularmente a nivel de representantes permanentes ante la OCDE, y adoptar las decisiones por consenso. Estas reuniones son presididas por el Secretario General de la OCDE. Una vez al año, el Consejo de la OCDE se reúne a nivel ministerial para discutir los principales temas de las prioridades de día y de conjunto para la labor de la Organización. Trabajo solicitado por el Consejo se llevan a cabo por la Secretaría de la OCDE. 23 Vid, entre otros, Ragone, S., «La incidencia de la crisis en la distribución interna del poder entre parlamentos y gobiernos nacionales», en ReDCE núm. 24. Julio-Diciembre de Los representantes de los 34 países miembros se reúnen en comisiones especializadas para discutir sus ideas y examinar los progresos en áreas específicas de la política pública, como la economía, el comercio, la ciencia, el empleo, la educación o los mercados financieros. La OCDE tiene alrededor de 250 comités, grupos de trabajo y grupos de expertos. Unos altos funcionarios de las administraciones nacionales participan cada año en la OCDE comités reuniones para revisar el trabajo realizado por la Secretaría, aportar y sugerir nuevas. Desde sus capitales, estos oficiales tienen acceso a los documentos de la OCDE a través de Internet y pueden intercambiar información a través de una red específica. Entre los principales Comités Sustantivos destacan el de Política Económica (EPC), de Exámenes Económicos y de Desarrollo, de Ayuda al Desarrollo (CAD, que se distingue de los demás porque no todos los miembros de la OCDE pertenecen a él), de Inversiones, de Asuntos Fiscales, de Medioambiente, de Gobernanza Pública y Política

13 como con otras estructuras informales como foros globales, y otros organismos semiautónomos. Puesto que la política económica es la columna vertebral de las acciones de la OCDE, el Departamento de Economía es el más grande e importante, y trabaja para establecer tratados o compromisos, además de elaborar estudios o informes en los que se prescriben las medidas económicas que los países miembros y no miembros participantes, deben aplicar. Mediante la importancia que adquiere, y la forma en que trabaja, la OCDE se adhiere a las doctrinas imperantes que dan soporte a la expansión esencialmente financiera de la globalización, y que va cambiando aceleradamente las funciones características de muchos estados nacionales, reduciendo sus actividades de legitimación, puesto que tiene una gran influencia en la elaboración de proyectos y líneas de actuación en la economía de países miembros, y tiene transcendencia en la política mundial. En lo que al mecanismo de toma de decisiones se refiere, de acuerdo con el art. 5 de la Convención OCDE, para alcanzar sus objetivos la Organización puede: Adoptar decisiones (que a menos que se indique lo contrario son vinculantes) Hacer recomendaciones o Concluir acuerdos con EEMM, países no miembros y otras OOII. A menos que la Organización lo decida de otra forma para casos especiales, las decisiones y las recomendaciones deben tomarse por Acuerdo Mutuo (o Consenso). La designación de casos especiales requiere unanimidad (art. 6 Convención OCDE) Las Reglas de Procedimiento aclaran la diferencia entre Unanimidad y Acuerdo Mutuo (o Consenso), así como su uso: Unanimidad: acuerdo expreso de todos los EEMM (no cabe la abstención). Se requiere unanimidad en casos excepcionales como adhesión de un nuevo país. Igualmente se requiere unanimidad para designar los casos que deben considerarse especiales, o para hacer excepciones. Acuerdo Mutuo (o Consenso): se refiere a la ausencia de objeción (con lo cual cabe la abstención). Este mecanismo de decisión es el que se aplica a la gran mayoría de los casos. Para dar más agilidad a la toma de decisiones (en especial a las de menor relevancia), el Consejo llevó a cabo una reforma del mecanismo de toma de decisiones en 2004, introduciendo la figura de la Mayoría Cualificada. El Territorial, de Comercio y Agricultura, de Ciencia, Tecnología e Industria, de Empleo y Asuntos Sociales, de Educación, de Estadísticas etc

14 mecanismo de Mayoría Cualificada establece que en caso de no poder conseguirse un Acuerdo Mutuo (o Consenso), la decisión puede tomarse con el consentimiento del 60% de los EEMM, salvo que se opongan tres o más miembros y que representen al menos el 25% de la escala de contribuciones de la Parte 1. El mecanismo de Mayoría Cualificada es pues solo aplicable a casos muy especiales: adopción del Programa de Presupuesto y Trabajo de la OCDE o la creación y/o supresión de Comités. 3. LA ESPECIAL TRASCENDENCIA DEL PAPEL DE LA OCDE. LEGITIMIDAD Y DEMOCRACIA EN LA OCDE La OCDE es un foro único en el que los gobiernos de 34 democracias y economías de mercado trabajan juntos para hacer frente a los desafíos económicos, sociales y de gobernanza relacionados con la globalización, así como para aprovechar sus oportunidades. La Organización constituye un marco para que los gobiernos comparen experiencias de políticas; busquen respuestas a problemas comunes; identifiquen las buenas prácticas, y coordinen políticas públicas nacionales e internacionales. Este foro, en el que la presión de sus integrantes puede contribuir significativamente a la mejora de políticas, elabora instrumentos reconocidos a nivel internacional, toma decisiones y hace recomendaciones en áreas en que es necesario el acuerdo multilateral para que cada país progrese en una economía globalizada. Los países no miembros están invitados a sumarse a estos acuerdos y tratados. La OCDE ayuda a los gobiernos a promover la prosperidad y a combatir la pobreza a través del crecimiento económico, la estabilidad financiera, el comercio y la inversión, la tecnología, la innovación, el estímulo empresarial y la cooperación para el desarrollo. Procura que se tomen en cuenta las implicaciones ambientales del desarrollo social y económico. Otros objetivos incluyen la creación de empleo y la equidad social, así como lograr una gobernanza transparente y efectiva. Para lograr todos estos fines la Organización lleva más de 40 años publicando información económica de primer nivel, así como aportando información estadística comparable de los diferentes países. Sin información fiable no hay política económica que sirva de nada, por lo que su labor de fuente de saber económico contrastado es de vital importancia. La OCDE constituye un marco para la reflexión y la discusión, basado en investigación y análisis que ayudan a los gobiernos a definir una estrategia de política pública, la cual puede derivar en un acuerdo formal entre los países miembros o presentarse en foros nacionales o internacionales. El trabajo de la OCDE se realiza mediante un proceso altamente eficaz que comienza con la recopilación de datos y análisis para llegar a una discusión colectiva de las

15 políticas públicas. Esto permite la toma de decisiones y su implementación. La evaluación mutua de los gobiernos, la vigilancia multilateral y la presión colectiva para confirmar o reformar son la clave de la eficacia de la OCDE en todas sus áreas. Los análisis de la OCDE ayudan a los gobiernos a diseñar sus políticas económicas, y proporcionan el impulso de políticas públicas. Los trabajos analíticos, decisivos, y la búsqueda de un consenso, contribuyen al éxito de las negociaciones internacionales. En ocasiones, los debates en la OCDE culminan en acuerdos mediante los cuales sus países miembros aceptan las reglas del juego para aplicarlas en materia de cooperación internacional. Pueden surgir convenios formales, por ejemplo, sobre el combate a la corrupción, los créditos para la exportación o los flujos de capital; asimismo, para la formulación de estándares y modelos en materia fiscal internacional, o recomendaciones y guías concernientes a la gobernanza corporativa o a las prácticas ambientales. Ante la globalización, el trabajo de la OCDE ha pasado de la revisión de las áreas de política pública en cada uno de los países miembros, al análisis de cómo dichas áreas interactúan entre sí, entre países y fuera del área de la OCDE. La Organización también está ampliando su relación con la sociedad civil. Al principio se centró en las relaciones empresariales y laborales, y hoy abarca una amplia gama de organizaciones no gubernamentales. Asimismo, cada vez más, la OCDE invita al público a opinar sobre sus trabajos. En una economía globalizada que evoluciona constantemente, la OCDE también está cambiando. La Organización está reformando su gestión, abordando temas complejos como la repartición de su carga presupuestaria, las reglas sobre la toma de decisiones y la manera de responder a las presiones para aumentar el número de sus miembros. Pero el papel de la OCDE ha trascendido la labor con la que inicialmente fue creada. La OCDE ha definido cuáles son los estándares de comportamiento apropiado para los Estados que buscan identificarse como modernos, liberales, favorables al mercado y eficientes. La OCDE opera como el lugar en el que se construyen y diseminan investigaciones e ideas de políticas trasnacionales sobre temas contemporáneos relevantes y juega un papel instrumental y fundamental en el desarrollo de modos inquisitivos y meditativos de gobierno, bajo una concreta ideología económica, cuya influencia mundial es innegable. Aunque sea complicado establecer medidas para dimensionar la influencia de la OCDE, ésta se hace evidente a través de los informes que reiteradamente se enfocan en mejorar la competitividad global de la economía, y cuyos efectos en la política, y en las políticas, son constantes. Si bien no es posible llevar a cabo una evaluación precisa de esa influencia, el análisis de la orientación y la intensidad de las recomendaciones que se despliegan en

16 los informes, hace posible tener una idea más localizada de su dimensión, pues las medidas propuestas son muy estrictas y dan cuenta de una preocupación generalizada en la OCDE porque los gobiernos de todos los países equilibren sus finanzas públicas con la mayor celeridad y eficacia, y en un sentido casi unívoco 25. A nivel político, el Comité de Revisión Económica y de Desarrollo se convierte en un órgano central que estudia y vigila los países, y tiene como objetivo examinar las tendencias económicas y las políticas de los miembros en particular, o de países socios clave, para evaluar el desempeño general de cada economía y hacer recomendaciones. Informa de la situación económica y los desafíos clave que enfrentan sus autoridades, apuntando (con sus recomendaciones) hacia la forma de mejorar el rendimiento político y económico general del país. La elaboración de los Estudios e Informes da cuenta del proceso de «supervisión o vigilancia multilateral» que legitima su «rigurosidad», lo mismo que el diagnóstico y las recomendaciones que de allí resultan 26. Más de medio siglo después de su fundación, la OCDE ha experimentado transformaciones fundamentales en su organización y funcionamiento que responden a los cambios acaecidos y previstos en la economía mundial. La OCDE intenta, también, tener un papel más influyente en la preparación y celebración de las cumbres del G-20, para lo que está colaborando más intensamente con las principales organizaciones económicas internacionales, nacionales y locales. Todos estos cambios en las funciones y actividades reflejan una visión renovada con la que la organización pretende garantizar su supervivencia como un agente clave de la gobernanza de la economía mundial. Los esfuerzos se vienen realizando para transformar un «club» en una organización multilateral más global. Estas transformaciones habrían supuesto un cambio significativo y no superficial del gobierno, diseño organizativo y presupuesto de la OCDE. El multilateralismo tipo «club», característico de la OCDE en sus inicios, y durante parte de su desarrollo como organismo intergubernamental, se identifica como una forma de actuación dominado por un pequeño número de países ricos con ideas afines. En estos clubes, las negociaciones las llevan a cabo expertos nacionales técnicamente capacitados y especializados, y son excluidos los representantes de los países en desarrollo. Debido a que este tipo de gobernanza es exclusiva y no transparente, los que discuten no son 25 Nieto Solís, J.A., «España en la OCDE: avances hacia el Estado de Bienestar», Revista de Economía Mundial, n..º 28, 2011, pp. 51 y ss. 26 Marcussen, M., «The Organization for Economic Cooperation and Development as Ideational Artist and Arbitrator» en B. Reinalda Y B. Verbeek (eds.), Decision-Making within International Organizations, Routledge, London, 2004, pp. 95 y

17 plenamente responsables del alcance global de las políticas. Las decisiones que emanan de estos procesos servirían a los intereses de unos pocos, reflejando los intereses y los compromisos entre países industrializados. En caso de no ampliarse el club hacia una configuración más global, esto podría significar que las políticas carezcan de legitimidad y sean percibidas como una imposición. Esta sería la manera de actuar que ha adoptado la OCDE durante muchos años. Frente a la consideración tipo «club» caracterizada por la exclusión, la baja rivalidad, y profundos déficits democráticos, los modelos globales de cooperación multilateral adoptan formas de funcionamiento incluyente, donde las cuestiones centrales son si la adhesión es representativa, democrática y justa, y donde la participación significa que los miembros pueden contribuir realmente a influir en las políticas y sus resultados, en contraposición a los modelos de cooperación multilateral en club que se definen como aquellos en los que un pequeño número de países (ricos) establecen reglas, a menudo en formas no transparentes, excluyendo a otros países (pobres), así como a otros agentes, tales como organismos multilaterales y universales, ONGs, sindicatos, y la sociedad civil 27. La reforma de la OCDE ha intentado ser más inclusiva, tanto por la ampliación de sus miembros, como por la variedad de sus actuaciones, y para ello ha adoptado dos procedimientos: el establecimiento de «redes de gobierno» en todos los continentes (las redes de gobierno se organizan regionalmente en Europa, el Cáucaso y Asia central, América Latina, Oriente Medio y África del Norte, África de sur, Asia del Sur, y otros países asiáticos no miembros), y mediante la colaboración con otras organizacionales internacionales, nacionales y locales, esto último se justifica por la necesidad de legitimar la producción de la OCDE en todo el mundo. Se trata de un cambio hacia una representación más diversa, en términos económicos y políticos, de una organización que se inclinó tradicionalmente hacia los países occidentales 28. La modificación de la OCDE tiende hacia los modelos globales de multilateralismo que promueven una mayor inclusión, participación y gobierno democrático Vid. Keohane, R, Y Nye, J., «The Club Model of Multilateral Cooperation and the World Trade Organization: Problems of Democratic Legitimacy», Harvard University, John F. Kennedy School of Government, Visions of Governance in the C21st Century, Working Paper n.º Clinton, J, Y Díaz-Fuentes, D., «La Nueva política de la OCDE ante el cambio en la economía mundial», en Revista de Economía Mundial, n.º 28, 2011, pp Kaul, I. y Conceição, P. (eds.), The New Public Finance, Responding to Global Challenges, Oxford University Press UNDP, Oxford, 2006, pp. 21 y ss

18 En el caso de la OCDE esto es muy importante puesto que, además de la elaboración de bases de datos estadísticos, en cuya definición de normas, criterios de recopilación, organización y evaluación han intervenido expertos de la organización, y de la función de la OCDE como sede de foros en los responsables políticos nacionales puedan discutir con sus pares y expertos de la organización sobre temas y agendas específicas, otro servicio básico que ofrece la OCDE es la elaboración de criterios y normas para la aplicación y la evaluación de políticas públicas, que incluyen «Códigos», «Mejores Prácticas», «Guías», «Normas», «Estándares», «Principios» y «Criterios». La OCDE utiliza estos últimos como puntos de referencia con los que los miembros y, también, los países no miembros ponen en práctica sus políticas públicas. Además, en muchos casos los responsables políticos nacionales utilizan estos criterios como justificación para implantar políticas internas de difícil aceptación política o social, fundamentándola en la superioridad e inevitabilidad de la «vía OCDE» («no hay otra alternativa», ya que esto es lo que establece la OCDE y hacen los países desarrollados). La labor de la OCDE ha puesto de manifiesto que junto a la económica, existe una globalización política y jurídica. El desplazamiento de decisiones políticas a entes supraestatales, que adopta medidas que son jurídicamente vinculantes, u orientadoras, no solo para los Estados miembros, sino para otros Estados, o, en algunos casos como la OCDE, que influyen y orientan a nivel mundial, afecta a la gobernanza mundial, y provoca la existencia de un sistema de poder a varios niveles, orientado a la realización de las tareas públicas. Como ha indicado Walter 30, allí donde se resuelven inmediatamente cuestiones mediante la negociación en un nivel internacional, el propio organismo negociador se convierte en titular de la decisión política. En el caso de la OCDE, la política económica mundial surge de su seno, junto a las relaciones que esta entidad mantiene con otros colegios supranacionales. Ello provoca no solo un desplazamiento de poder, muchas veces constatado desde el Parlamento hacia los ejecutivos, que son quienes designan a sus Embajadores, sino al mismo tiempo afecta a los poderes estatales. Con referencia a las funciones del Estado y la Constitución, se produce un traspaso decisorio a los niveles internacionales, y mediante este desarrollo, la participación del legislador nacional se reduce. El problema se agudiza aún más cuando, con el apoyo de un Tratado Internacional, se crean instituciones permanentes con competencia para la elaboración de regulaciones particulares, y se producen desplazamientos en el ámbito de la división de poderes, como postulado clá- 30 Walter, C., «Las consecuencias de la globalización para el debate constitucional europeo», en Peters, A, Aznar, M.J. y Gutiérrez, I (eds). La constitucionalización de la comunidad internacional, Tirant lo Blanch, Valencia, 2010, pp. 193 y ss

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